两会声音 | 代表热议城市更新行动

来源：中华建筑报公号    

党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议明确提出实施城市更新行动。今年，“城市更新”再次被写入政府工作报告，成为代表委员们热议的话题。下一步，城市更新行动应该从怎么开展？当前最迫切需要解决的问题是什么？听听代表们怎么说。

全国人大代表、

广西建筑科学研究设计院副院长 朱惠英：

建议开展自然资源与

住建双体系“城市体检”

人类需要定期体检，判断身体的健康状态。对城镇及城乡一体化发展的健康状况也应开展定时“体检”。“实施城市更新行动的基础性工作是开展‘城市体检’，只有摸清现状，才能进行后续的更新行动。”全国人大代表、广西建筑科学研究设计院副院长朱惠英认为，应尽快开展自然资源与住建双体系“城市体检”。

何为双体系“城市体检”？是在目前自然资源部和住房城乡建设部各行一套侧重点不同的城市体检评估指标体系基础上提出的概念。自然资源部国土空间规划城市体检评估指标体系侧重于支撑国民经济和社会发展规划及政府工作报告编制等综合事务决策。住建部城市体检评估指标体系挖掘城市优劣势，侧重城市治理与社会满意度调查相结合。问题在于，二者之间数据共享机制尚未健全，评估指标联检机制尚未建立，以及住建系统数字信息入库与后评估机制尚未建立。

“两套体系的存在易造成城市管理部门的困惑，增加大量重复性工作，双体系建立后城市更新工作将实现大量基础数据支撑。”为了解决痛点，朱惠英此次带来四条建议。

一是体检先行，规划统筹。住建部应建立健全城市体检评估长效工作机制，推动体检评估工作全覆盖，加强信息技术支撑，提高城市科学化、精细化、智能化治理水平。自然资源部与住建部应逐步实现共享国土空间与城市管理城市体检指标体系数据库，建立联动联检长效机制。

二是精细谋划，肥瘦搭配。鼓励推动由“开发方式”向“经营模式”转变，探索政府引导、政策性融资、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，吸引社会专业企业参与运营。在各地财政紧缩的大形式下，城市更新应将有限的资金用于解决居民最短缺的口袋公园、停车、充电桩、社区共享养老设施及托幼设施等。

三是审慎决策，有序实施。对于经营性较差的项目，地方政府应在满足不突破财政占比10%的前提下，有序开展实施。同时，通过完善配套基础设施“筑巢引凤”，使地方在招商引资过程中取得优势，解决“政府运营补贴从哪里来”的问题。

四是信息入库，评估监督。构建一套适合中国城镇实情的定期体检评估工作机制与评估指标体系。“人民城市人民建，人民城市人民评”，借助数字手段进行城市体检问卷调查，为人民群众有序参与城市治理提供新平台，是推动城市体检评估制度在全国落地过程中逐步完善，真正成为服务国家重大战略落地、城市治理水平提升和人民生活品质改善的有力制度抓手。

全国人大代表、

中建五局总承包公司项目质量总监 邹彬：

进一步落实推进城市更新行动

去年，城市更新行动首次被写进政府工作报告，并成为国家“十四五”发展战略的新风口。今年，城市更新行动再次出现在政府工作报告中，其重要性不言而喻。全国人大代表、中建五局总承包公司项目质量总监邹彬今年带来了一份关于城市更新行动的建议，对此，记者进行了采访。

邹彬表示，从宏观层面看，城市更新是落实中央构建国内大循环新发展格局、坚持实施扩大内需战略的现实需要。从中观层面看，城市更新是转变城市发展模式、提升城市品质、提高城市势能、服务市民幸福生活的现实需要。从微观层面看，城市更新是传统企业转型发展的重要方向，是推动质量变革、动力变革、效率变革，实现持续发展的现实需要。

城市更新是一项功在当代、利在千秋的长期工程，更是一项不搞大拆大建、重在有机提升的民生工程，但是具有相关政策尚不完善、涉及利益主体众多、规划审批程序复杂、资金需求大、建设周期长和收益回报不确定等特点。对于如何推进城市更新行动，邹彬表示，应由政府主导、企业推动、社会参与，综合施策、形成合力、见效落地。

城市更新，规划先行。他认为，应由政府主导尽快编制城市更新总体规划和项目规划，与人民宜居宜业、城市承载力提高、历史文化场景呈现、产业转型升级等结合紧密。我国城镇化建设不断加速，2021年末常住人口城镇化率达64.72%，城市建设总体由“大规模增量建设”转为“存量提质改造”阶段的再开发过程，逐步由“有没有”转向“好不好”，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变，提高规划的前瞻性、科学性、严肃性，规划一旦确定，一张蓝图干到底。

其次，模式合理是保障，进一步促使城市更新项目更有生命力。城市更新工程对实施主体的投融资能力要求较高。推进城市更新项目的科学分类，构建可行的收益回报机制，选择匹配的投融资模式，是城市更新工程顺利实施的关键。

因此，邹彬建议，政府鼓励社会资本从规划设计、投资、研发、建设、运营等全产业链上深度参与城市更新项目，使项目更可持续，更有生命力。鼓励大型国有企业通过直接投资、间接投资、委托代建等多种方式参与更新改造，发挥其全产业链、全专业优势，为更好实施城市更新行动提供支持。在金融支持方面，鼓励国家政策性银行、商业银行参与，创新融资渠道和方式，引导金融机构根据城市更新项目具体情况，创新信贷金融产品，优先保障符合条件更新改造项目的信贷资金需求。在财政政策方面，建议设立城市更新专项资金，用于支持城市更新工作。对城市发展需要且难以实现平衡的项目，经各级政府认定后由财政采取资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。在税费政策方面，建议对纳入城市更新的地块，享受行政事业性收费和政府性基金相关减免政策。

全国人大代表、

湖南省株洲市委书记 曹慧泉：

加大城市更新力度

助力先进制造业城市高质量发展

今年全国两会，全国人大代表、湖南省株洲市委书记曹慧泉带来了关于以城市更新助力先进制造业城市高质量发展的建议。

曹慧泉分析，以城市更新助力先进制造业城市高质量发展很有必要。历史形成的老工业区大多处于城市中心，生产区和生活区混杂交错，城市内部空间布局不合理，市政基础设施陈旧，这些都制约了城市功能提升，进而影响产业的高质量发展，而这些问题亟须通过城市更新的手段来解决。

以湖南省株洲市为例，“一五”时期，它被列为全国首批重点建设的八个工业城市之一，前苏联援建的156个重点项目中有4个安排在株洲，国家在此布局11个重点项目。新中国第一台航空发动机、第一枚空空导弹、第一台电力机车等均诞生在株洲。建市70余年，株洲缔造了共和国工业史上300多项第一。株洲这座有先进工业文明和厚重工业文化的老工业城市，为实现产业转型的目标，举全市之力完成清水塘老工业基地搬迁改造，以“伤筋动骨”换来了产业“脱胎换骨”，全市累计关停污染、淘汰落后产能企业2000余家，直接削减工业产值700多亿元，5年否决不符合城市发展定位和生态环境保护要求项目90个。

如何以城市更新助力先进制造业城市高质量发展？就此，曹慧泉建议：

一、加大对先进制造业城市老旧小区改造的支持力度。对先进制造业城市老旧小区及其配套基础设施改造专项资金给予倾斜，提高对先进制造业城市老旧小区改造资金分配系数，或新增分配因素。

二、在先进制造业城市市政管网改造修复上给予更多资金补助。国家发改委、财政部、住建部对地方市政燃气、供水、排水管网改造修复有资金支持，建议多向先进制造业城市倾斜。

三、支持先进制造业城市优先列入国家海绵城市建设示范城市。2022年国家即将开展第二批海绵城市建设示范城市申报，建议支持先进制造业城市全域推进海绵城市示范创建，带动产业发展升级。

四、支持先进制造业城市优先开展城市更新试点。2021年11月确立的全国首批21个城市更新试点城市中，只有不到半数是先进制造业城市，建议专门针对先进制造业城市开展城市更新专项试点。

五、鼓励央企与地方在城市更新方面共建共享。企业发展规划与地方国土空间规划相结合，企业内部环境的更新与外部大环境的更新同步进行；允许央企以自有土地、资产、资金参与地方城市更新；鼓励央企在先进制造业城市更新中发挥更大作用，将总部迁至先进制造业城市。

六、优先在湖南等若干有基础的地区先行先试。在湖南的先进制造业城市中确定一批城市更新试点城市和试点项目，创造先进制造业城市的城市更新样板和经验，以点带面，带动全国先进制造业城市的飞跃。

全国人大代表、

江西省住建厅厅长 卢天锡：

加快构建城市更新工作体系

“今年政府工作报告提到住建领域的内容很多，让人倍感振奋、倍添信心。”全国人大代表、江西省住建厅厅长卢天锡对报告中提到的“实施城市更新行动”印象尤为深刻。他说，实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步提升城市发展质量作出的重大战略部署，是顺应新发展阶段的战略考量、落实新发展理念的战略抓手、构建新发展格局的战略支点。

卢天锡说，去年以来，江西认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，持续推进城市功能与品质提升三年行动，完善城市功能，提升城市品质，加快实施城市更新，努力走出一条顺应人民期盼、体现时代要求、彰显江西特色的城市高质量发展之路。我们按照“精心规划、精致建设、精细管理、精美呈现”要求，大力实施八大行动33项任务，全年共实施城市功能与品质提升项目4300多个，完成投资6600多亿元。扎实推进棚户区改造、城市生态修复等工作，全省棚户区改造开工任务全国第一，老旧小区改造累计总量列全国第五，城市建成区绿地率、建成区绿化覆盖率均列全国第二。在全国率先整省推进城市体检工作，重点对城市建设领域十大方面、47项重要工作、112项具体指标进行评估。同时，邀请智库专家和社区居民共同查找城市发展短板，科学选择谋划城市更新方法和项目。进一步加强城市和建筑风貌管理，留住更多城市记忆，以城市创建带动城市更新。

今年全国两会，卢天锡代表准备了“实施美丽乡镇建设”“国家层面出台推进城市更新的总体方案”“制定出台城市危险房屋管理法律法规”等多条建议。他表示，我们将持续深入推进城市更新行动，全面开展以结果为导向的城市体检工作，加快推动城市功能、品质与城市形象跻身全国一流，着力打造城市高质量发展示范省。

全国人大代表，

金陵石化有限责任公司党委书记、

董事长 张春生：

建议国家层面制定《城市更新法》

留住城市文化的根与魂

作为当前城市存量发展的重要途径，城市更新正日益受到重视。如何活化利用历史文化遗产、保障居民权益、规范城市更新流程？全国人大代表，金陵石化有限责任公司党委书记、董事长张春生建议，国家层面制定专门的《城市更新法》，用法治思维和方式解决城市更新中的痛点难点堵点，切实提升城市品质和城市发展质量。 

“近年来，很多城市都在实施城市更新行动，南京在城市更新方面有很多探索创新，也积累了一些成功的经验。”张春生说，比如小西湖改造项目。小西湖片区是南京历史风貌区之一，串接着著名景区夫子庙与老门东历史街区。2017年初，小西湖改造项目启动搬迁，项目实施中，以“院落和幢”为单位，通过腾退、租赁、平移安置等多种搬迁方式，因地制宜，一院一策，成熟一片、改造一片。选择留下的原住民，通过申请平移安置房也过上了厨卫齐全、通了燃气的生活。目前，小西湖片区800多户居民近半选择留下，老房子都通过“小尺度、渐进式”更新，重新焕发生机，且仍然保留了原汁原味的烟火气，被评为全国城市更新优秀案例。 

张春生调研发现，目前全国各地正在积极实施的城市更新工作遇到了不少法律问题，而现行的民法和行政法都无法单独完成对城市更新法律关系的调整。我国当前的城市规划、土地、建筑管理的技术标准、管理制度、法律法规，对于存量用地、既有建筑更新改造的制度设计比较缺乏。因此，迫切需要新的专业性法律予以明确指引与保障，在城市更新相关法律制度设计上，切实解决现行产权制度不适应存量更新产权重构需求、现行标准规范不适应存量更新改造需求、现行规划管理制度不适应存量空间管控要求、现行商业模式不适应存量更新综合效益实现等四个主要问题。 

“当前，在地方层面有些城市已经出台了城市更新的管理办法。”张春生说，北京市出台了《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，上海市和重庆市分别出台了《上海市城市更新实施办法》《重庆市城市更新管理办法》，广州市和成都市出台了市级的《广州市城市更新条例》和《成都市城市有机更新实施办法》，“但在国家层面，至今尚未有相关的法律出台。”

张春生建议，制定专门的《城市更新法》，系统规范城市更新活动，确保有机有序有效开展城市更新工作。 

此外，在总结各地、各基层立法实践经验基础上，加快开展国家层面的城市更新顶层设计，重点包括五个方面：一是明确城市更新的概念，特别是在城市更新内涵外延、分类和方式上；二是解决城市更新过程中的土地问题，通过建立土地再整理制度、改革招拍挂制度、完善不动产登记制度，明晰不动产权益人权利与义务体系；三是建立健全共有产权登记制度和信贷、税收支持政策；四是健全规划技术标准，通过制定新标准、完善既有标准，使相关标准体系尽快适应城市更新特殊要求；五是完善城市更新的公众参与制度，广泛听取各方意见，避免城市更新决策的失误，做到既实现决策的科学化、民主化，又扩大城市更新的合法性基础。 

“希望通过立法，能更好地优化城市空间布局，完善城市功能，改善人居环境，传承城市历史文化的根与魂。”张春生说。