【专家观点】京津冀产业协同的驱动因素研究

来源：国家信息中心公号    

摘要

对京津冀城市群产业协同的驱动因素进行分析，并与长三角、珠三角城市群对比，研究发现，政府意愿、市场需求、民众意愿、基础保障4个因素均深度影响城市群的产业协同效果。对于京津冀城市群产业协同而言，政府意愿尤其是中央政府意愿强，民众意愿高，但市场需求尚需进一步激发，基础保障存在差异，配套措施有待完善。作为国内发展较早的两大城市群，长三角城市群产业协同中地方政府意愿较强，市场需求大，民众意愿高，基础保障到位；珠三角城市群的政府意愿正在不断增强，市场需求大，民众意愿高，基础保障完善。基于三大城市群产业协同驱动因素比较，城市群产业协同驱动有3种模式：以政府为主导的行政推动、以市场为主导的主体互动、多重力量下的网络协同。建议京津冀持续发挥政府优势，发挥关键企业带动作用，加快产业链与创新链融合，强化民生保障设施建设，推动京津冀产业协同不断取得新进展、新成效。

城市群内部各城市间实现产业协同集聚、相互支撑，是未来城市群的发展趋势。

对城市群产业协同而言，驱动因素是破解瓶颈的关键。相关研究发现，政府意愿、市场需求均是影响城市群产业协同的关键因素。实际上，民众意愿、基础保障等也是值得关注的重点。这里，以京津冀城市群为重点，探索影响城市群产业协同的驱动因素，并与长三角、珠三角城市群对比，总结驱动模式，以期为未来京津冀城市群产业协同路径选择提供借鉴。

一、理论背景

产业协同理论起源于国家间的资源比较优势。1817年，大卫·李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中认为，比较优势就是不同国家生产同一产品相对成本具有差异。赫克歇尔和俄林在此基础上提出了资源禀赋理论，认为每个地区资源禀赋有差异，各地区应根据资源优势利用最丰富的资源进行生产，获得最大收益。20世纪末21世纪初，林毅夫等人考虑了国内资源配置和结构变化，将比较优势与国内资源配置相结合，提出了比较优势战略，将比较优势战略下国家或地区产业结构升级的动态过程呈现了出来。同时，协同理论认为，众多相同层次的子系统相互作用，构成高一层次的系统，且系统间相互作用的结果决定着系统所处的状态。这些均为城市群产业协同提供了理论基础。

产业协同是一个由多要素共同构成的复杂性、开放性系统，是在时间、空间、功能上的相互协调，是促进产业、区域经济以及宏观经济发展的有效途径。城市群产业协同指的是城市群内不同城市之间的产业，在生产、营销、管理、技术等方面相互配合、相互协作，形成产业链与价值链，充分利用城市群内部资源优势，形成产业联系，优化城市之间的产业升级，实现良性合作与竞争的过程。在城市群内部，不同地域之间、不同产业之间、同一产业的不同子系统间相互配合和协作，实现协同效益。

目前，城市群产业协同驱动因素的大部分研究聚焦于政府力量推动、市场自发拉拢两方面。

（一）政府推动型产业协同

政府推动是产业协同发展的重要力量。通过政府的推动作用，能够在以下方面发挥作用。

第一，提升各地域、企业间的积极性。政府主导和制度安排是协同的关键因素之一，政府主导能够快速、有效地串联协同的各个节点，发挥各主体主观能动性。尤其是在中央政府统筹下，中央政府出台产业规划，地方相继出台本地行动方案。政府通过政策、规划引导，促进企业的产能配置，联结战略伙伴，实现有效协同。

第二，在城市群产业协同过程中，解决不同地域、个体间出现的壁垒问题。区域产业协同发展需要克服现有行政区划的体制性障碍，解决成员参与合作中的利益分配问题。政府机构能够有效地解决地区间产业转移和发展过程中的利益冲突、矛盾和资源配置失衡问题，提高协同发展效率。尤其是中央层面的统筹，能使地方政府将全局利益放在首位。政府出台的各项政策，构建了制度环境，以政策或法规条例进行约束，使地区呈现出独特的政策性或制度性的特征，改善竞争环境。

第三，政府以政策引导实现城市群产业的有效布局。企业迁移与产业转移具有协同发展成本，当企业预期协同价值小于协同成本时，产业转移行为就难以发生。地方政府通过相关政策指引，如税收分成、资金扶持、税收优惠等利益补偿模式，能够激发地区合作的活力，带动产业升级转移。

但是，只有政府驱动是远远不够的。有学者认为，政府发布产业转移政策的作用是有限的，至少在中短期内不会有明显作用。政府驱动下，可能会出现产业强制转移，市场机制失效，一旦被转移产业在转移后无法获得市场收益补偿，将对企业积极性产生较大影响。被转移的产业也有可能因为不适合转入地的资源禀赋特征而降低效率。

（二）市场牵引型产业协同

市场牵引是促进城市群产业协同的另一重要推动力量。

从宏观层面看，在城市群产业协同过程中，市场主体基于利益前景，在市场机制作用下能自动形成分工协作、优势互补、空间优化的城市群区域产业体系。当市场环境高度开放、市场发育较为成熟、市场体系较为完善时，往往会发生市场牵引型城市群产业协同。由市场牵引型所产生的城市群产业协同更加灵活多样。

从微观个体看，企业之间的迁移、协作形成产业链是最主要的表现形式之一。所有企业个体行为以及由此引发的群体性行为，如企业规模扩大、裂变分解等，都会促进城市群之间的产业协同。这一过程本质上是在市场系统环境发生变化后，企业积极进行反馈和主动适应的过程。

但仅靠市场牵引也有缺陷。已有大量经验和教训表明，市场经济的固有缺陷无法通过市场自身解决，市场越是对经济要素的流动有决定性作用，越需要政府部门的规划力和执行力。当出现市场失灵时，如果没有政府对其扫清障碍、保障运行，则将导致市场资源配置能力的失效。

（三）多重力量共同推动

当然，还有研究认为，城市群产业协同不能仅靠政府，也不能仅靠市场，而是一个“推-拉”的过程，需要政府、市场及社会等多重力量共同参与。国家发展战略、区域产业政策的调节、市场需求结构与水平的变化、市场竞争压力等因素会共同作用于城市群产业协同。有学者构建体系支持协同模型，通过相关企业设计方案，政府组织搭建协同平台，共同促进产业协同。也有学者指出，在京津冀城市群产业协同中，同时发挥好政府的制度供给主体和企业的市场主体作用，建立激励机制，能够更有效地确保产业协同健康有序发展。

还有一部分学者从其他视角研究城市群产业协同的驱动因素，如区域的比较优势、创新活动，微观层面、中观层面和宏观层面的驱动力，以及城市的创新能力等。但这些因素都会融汇到政府、市场两个主体中。

当前，关于城市群产业协同驱动因素的研究大多聚焦于政府、市场两个主体。但城市群产业协同在这两个因素的基础上，还需要考虑民众意愿和基础保障。一方面，产业转移需要考虑转入地民众的情绪与意愿。有的学者认为，产业转移意味着转移污染。如果产业转移对转入地产生严重污染，会引起民众不满，损害政府公信力，甚至引发群体性事件。另一方面，产业转移、协同意味着人才流动，如果基础设施保障不足，人才流动意愿低，会使转入地的人才结构无法与产业布局相匹配，不利于产业发展。

二、研究设计

（一）设计思路

这里，可构建影响城市群产业协同的驱动因素模型：政府-市场-民众-保障模型。

第一，政府意愿，即政府力量驱动。政府驱动为城市群产业协同提供制度保障和政策支持，打破地域、部门之间的壁垒，完善补偿机制，提高企业积极性。

第二，市场需求，即市场牵引。产业发展、转移、联系、协同都要在市场中发生，市场在经济要素、生产要素配置中发挥决定性作用，顺应市场规律，能够有效提高产业协同的效率与效益。

第三，民众意愿，尤其是产业转入地民众的意愿，对于保障产业顺利转入和持续稳定发展具有重要意义。

第四，基础保障。完善产业转入地的基础设施资源保障，吸引产业与人员共同进入，实现产业布局与人才结构适配，才能让产业顺利发展。

（二）样本选择和数据来源以京津冀、长三角、珠三角的城市作为分析对象，具体评价范围（见表1）。

（三）模型设计

在已有研究的基础上，将城市群产业协同驱动因素分为4部分：政府意愿、市场需求、民众意愿、基础保障。

政府意愿用中央、各地发布产业协同的政策数量来表示。发布政策数量越多，表明推动协同发展的意愿越强。

市场需求用产业梯度、产业同构度表示。其中，产业梯度由产业的区位熵与劳动生产率交乘计算所得a，是一种价值位阶，数值越高，价值位阶越高。产业梯度差异衡量城市间同一产业协同潜力，城市间的同一产业梯度需要有适度的差异。过高的产业梯度说明城市间这一产业差异过大，承接地没有能力对转出地的产业进行承接；产业梯度过小说明城市间这一产业层级相近，协同潜力小。

产业同构度是对产业相似程度的一种测度b，取值范围为0~1，指数越低，代表两区域产业结构相似度越小，反之，两区域产业结构相似度越高，产业转移空间较小，不利于产业转移与协同的出现。多数研究认为，0.7是比较合适的产业同构度水平。在这一水平上，能够形成利于协同发展的产业结构。

民众意愿来自于各个城市群与产业协同相关的舆情数据。通过自然语言处理、情感分析等大数据手段分析正负面情绪占比，即民众意愿。指标越高，表明民众对协同发展的支持意愿越强烈。

基础保障采用人均拥有的服务类机构（医院、学校）数量，即每万人医院、学校数量。教育、医疗条件往往是人们选择城市生活的重要指标。在城市群产业协同中，人员协同是重要的一环。当城市群内部各城市之间基础保障差异较大，且集中于某一城市时，说明基础保障不均衡，不利于人员流动。相反，当城市群内各城市基础保障差异不大，且资源分布合理，说明基础保障较为均衡。

三、京津冀产业协同的驱动因素比较

（一）京津冀产业协同驱动因素

1.政府意愿。将中央以及北京、天津、河北的政策进行整理发现，在京津冀产业协同方面，河北发布相关政策最多，一共87篇。其次为中央发布政策，为79篇。北京和天津发布的政策数量分别为78篇和71篇（见表2）。由此可见，对于京津冀城市群，不管是中央还是地方，都比较重视产业协同。

2.市场需求。从产业梯度系数来看，京津冀产业结构调整和优化程度正向好发展，其中，北京第三产业梯度系数高，处于优势地位。天津第二产业梯度系数逐步下降，第三产业稳步上升。河北第二产业有下降趋势，第三产业仍处于弱势（见表3）。分析发现，京津冀三地虽在努力优化自身产业结构，但三地产业梯度仍存在较大差异，同一产业发展水平仍存在断层，承接地承接能力仍需进一步提升，产业协同潜力有待进一步挖掘。从产业同构度看，京津冀三地，尤其是京津、京冀的产业同构度较高，在2019年分别达到0.91、0.88（见表4）。产业同构度高表示地区之间产业结构相似度较高，产业间转移与协同发展空间较小，不利于三地产业协同。

3.民众意愿。对京津冀产业协同的民众意愿分析显示，从总体上看，京津冀产业协同的总体民众意愿较强，尤其是2019年已经超过了98%；分地区看，北京、天津、河北对京津冀协同的民众意愿都比较高，2020年均超过98%（见图2）。这表明京津冀产业协同的民意基础较好，民众支持意愿高。

4.基础保障。基础保障方面，北京每万人医院、学校的数量均高于河北与天津。2019年，北京、天津、河北每万人医院数量分别为10.01、9.73、8.11，每万人学校数量分别为7.54、5.49、4.73（见表5）。分析认为，京津冀三地都在不断提升自身的基础保障能力，但北京作为区域中心城市及产业转出地，在基础保障领域相对于天津、河北具有较大优势，不利于人员流动，阻碍了城市之间的产业转移。

（二）长三角与珠三角的产业协同驱动因素分析

1.长三角城市群

（1）政府意愿

对长三角城市群产业协同的政府意愿进行分析，发现中央层面与协同发展相关的政策共22篇；地方层面，上海为101篇，江苏为104篇，浙江为120篇，安徽为104篇（见表6）。分析认为，长三角城市群产业协同已相对成熟，地区积极性较高，形成了地区间较为稳定的政策协作机制。

（2）市场需求

分析长三角城市群的产业梯度差异和产业同构度可以发现，长三角各地间的产业梯度有一定差距，但维持在稳定范围内，尤其是第二产业和第三产业，其梯度差绝对值维持在0.2~0.3（见表7），适度的产业梯度差能有效促进城市群产业之间的协同。从产业同构度看，截至2019年，长三角城市间的产业同构度基本在0.7左右，低于京津冀城市群的产业同构度（见表8）。这表明长三角城市群之间的产业结构合理，存在较好的协同空间，利于产业转移与协同。因此，长三角城市群的产业梯度差异适度，产业同构度适当，城市之间协作市场基础较好。

（3）民众意愿

对长三角城市群产业协同的民众意愿进行分析，发现民众对长三角城市群产业协同的支持意愿非常高，在97%以上；分地区看，长三角内部各地民众意愿也非常高，均在96%以上（见图3）。

（4）基础保障

对长三角城市群的基础保障分析表明，2019年，上海、浙江、江苏、安徽每万人医院数量分别为6.92、35.85、27.26、6.04，每万人学校数量分别为5.76、19.28、14.21、4.13（见表9）。基础保障资源在长三角内部呈多点聚集。上海作为区域中心城市，教育和医疗条件并非最优，对于人员顺利流动有促进作用，推动城市群间的产业协同。与之对应的是，北京作为京津冀城市群中最具产业优势的城市，基础保障资源也是最丰富的，则不利于产业与人才转出。

2.珠三角城市群

（1）政府意愿

分析珠三角城市群政府意愿发现，中央层面与珠三角（含粤港澳）协同发展相关的政策共48篇，广东省发布127篇，广佛深共发布62篇，其他6市共发布45篇（见表10）。特别是自2019年2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》以来，中央及各级政府发布的相关协同政策明显增多，重视程度进一步提升。 

（2）市场需求

对珠三角城市群的产业梯度差异和产业同构度进行分析，发现珠三角城市群的产业梯度差异比较稳定，尤其是第二产业梯度差异绝对值在0.2~0.5（见表11）。珠三角城市群产业梯度差与长三角类似，形成稳定且优化的产业结构。

从产业同构度来看，珠三角城市群产业同构度基本维持在0.7左右，变化非常小（见表12），珠三角城市群内部产业分工结构稳定。产业同构度基本不变，说明了近几年珠三角各城市之间形成了一种“强联系”的产业协同，各地已经形成较为完善的产业体系和城市群产业协作体系，合作顺畅。

（3）民众意愿

对珠三角城市群产业协同的民众意愿进行分析，发现珠三角城市群整体的民众意愿较高，均在97%以上；珠三角城市群内部各城市的民众意愿也较高，在95%以上（见图4）。

（4）基础保障

对珠三角城市群的基础保障进行分析，发现作为产业较为发达的广佛深每万人医院数量、学校数量比其他6市低。2019年，广佛深和其他6市每万人医院数量分别为13.34、20.47，每万人学校数量分别为6.86、8.37（见表13）。这表明珠三角城市群内部的医疗和教育资源较为均衡，避免了因某一城市的虹吸效应显著而阻碍人员流动的现象，有助于产业协同。

（三）京津冀城市群产业协同的比较优势和劣势

分析发现，三大城市群在政府意愿、市场需求、民众意愿以及基础保障方面存在较大差异。也正是因为这些差异，各城市群形成了不同的产业协同模式。从政府意愿、市场需求、民众意愿、基础保障4个方面构建城市群产业协同驱动因素模型对照表，采取德尔菲法对驱动因素进行评级，分为3个档次，分别用“+++” “++”“+”来表示。

根据各城市群产业协同的驱动因素特征，将其归纳为三种驱动模式：

第一，政府主导下的行政推动模式。这种模式以京津冀城市群为代表。在城市群协同中，中央政府和地方政府发挥主导作用，各级政府协同意愿强，有效提供政策与制度保障；民众意愿在95%以上，有利于形成较好的产业协同社会氛围；已经初步构建起城市群产业结构体系，但产业梯度差异较大，且产业同构度较高，易形成头部城市的虹吸效应，不利于产业转移与协同发展；地区间基础保障差异较大，发达城市基础保障资源丰富，不利于人才流动。

第二，市场需求下的主体互动模式。这种模式以长三角城市群为代表。在城市群协同中，比起政府力量驱动，更多是由市场作为推动力量形成。市场需求大，二、三产业的产业梯度差绝对值在0.2~0.5之间，产业同构度较均衡，在0.7~0.8之间，产业之间发展水平差异合理、产业转移与协同空间适宜，市场对产业协同的推动力较强，形成以市场需求为主的自发式协同，城市群内部的各地区相互配合与协作；民众意愿较高，各城市间的基础配套设施较均衡，教育、医疗等配套设施较完善，产业承接地基础保障资源较丰富，协同效果较好。

第三，多重力量下的网络式协同。这种模式以珠三角城市群为代表。在城市群的协同中，政府意愿，尤其是中央和地方政府的意愿不断增强；由于产业梯度差异适度，产业同构稳定，各城市间的产业侧重不同，形成了较为完整稳定的产业协作体系。民众意愿较高，均在95%以上，各地的基础保障资源较均衡，居民基本医疗、教育等需求可以得到满足。

3种模式中，多重力量下的网络协同是一种集聚政府意愿、市场需求、民众意愿与基础保障4种因素于一体的驱动模式，政府意愿提供政策支持与制度保障，市场需求驱动产业自发协同，民众意愿营造良好社会氛围，基础保障托底正常生活秩序，城市之间相互联系、相互协作，形成了“强联系”的协同格局，驱动城市群产业协同持续发展。因此，未来京津冀产业协同，在保持政府支持力度与民众意愿的基础上，应充分挖掘市场潜力，大力推进基本公共服务均等化，为产业协同提供强有力驱动。

四、启示与建议

（一）持续发挥政府优势，营造产业协同的良好政策环境

一是继续发挥中央顶层设计作用，持续推进体制机制创新，畅通政策大动脉，消除地方行政限制与壁垒，为三地有序协同提供制度保障。

二是按照“政府引导、市场主导、合作共建”原则，搭建市场化合作平台，健全常态化对接机制，保障生产要素、产业资源的市场化流动，激活区域内需，提供有效供给，形成需求引导供给、供给创造需求的良性循环。

（二）发挥关键企业带动作用，形成有利于产业协同的市场环境

一是加强联合招商引资，吸引国内外龙头企业和重点产业关键配套企业落地，补齐产业链短板，发挥带动作用。

二是重点在京津唐、京保石发展轴沿线，以及雄安新区和北京大兴国际机场周边地域，培育具有国际竞争力的“专精特新”中小企业聚集区。

三是加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，为京津冀产业转型升级提供智能保障。

（三）加快产业链与创新链融合，形成促进产业转型升级的创新环境

一是鼓励区域内企业与高校、科研单位共建研发平台、人才信息共享平台和协同创新共同体，联合开展关键共性技术研究，促进各种创新要素顺畅流动。

二是推广中关村海淀园秦皇岛分园、保定中关村创新中心、天津滨海中关村科技园等的成功模式，促进京津技术创新成果在河北快速规模化应用，助推河北钢铁、化工、装备制造等传统产业转型升级。

（四）强化民生保障设施建设，形成有利于产业转移的社会环境

要持续加强天津、河北的教育、医疗等基础保障建设，提高人才吸引力，实现“吸引产业吸引人”的局面，为承接北京非首都功能疏解作出贡献。北京在转出产业时，要做好技术、设备等配套工作，保障产业协同顺畅。

(来源：《宏观经济管理》2022第1期 作者：国家信息中心 杨道玲 任可 秦强）